一、概述
1．相关概念
我国法律法规并未对“国有企业股权转让”有明确的定义，为了具体了解何为“国有企业股权转让”，有必要就现行相关规定对相关概念（“国有企业”、“国有资产”和“国有资产转让”）的定义进行梳理，具体整理如下表：
国有企业 | |
《中华人民共和国企业国有资产法》 | 《企业国有资产法》中未使用“国有企业”的表述，所采用的表述为“国家出资企业”。国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。 |
《企业国有资产交易监督管理办法》 | 《管理办法》未使用“国有企业”的表述，所采用的表述为“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”，并明确规定了“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”的范围。 第四条 本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括： （一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业； （二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业； （三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业； （四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。 |
《企业国有资产监督管理暂行条例》 | 《暂行条例》明确规定，国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例。 |
《南京市企业国有资产监督管理条例》 | 企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。 |
《南京市国有资产转让业务细则》 | 《业务细则》明确规定，国有企业指国有及国有控股企业、国有实际控制企业，具体范围按照《企业国有资产交易监督管理办法》第四条执行。 |
《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》 | 三、对“国有公司、企业”的认定，应从以下角度加以分析： 1、从企业资本构成的角度看，“国有公司、企业”应包括企业的所有者权益全部归国家所有、属《企业法》调整的各类全民所有制企业、公司（指《公司法》颁布前注册登记的非规范公司）以及《公司法》颁布后注册登记的国有独资公司、由多个国有单位出资组建的有限责任公司和股份有限公司。 2、从企业控制力的角度看，“国有公司、企业”还应涵盖国有控股企业，其中，对国有股权超过 50％的绝对控股企业，因国有股权处于绝对控制地位，应属“国有公司、企业”范畴；对国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入“国有公司、企业”范畴，须认真研究提出具体的判断标准。 |
《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》 | 我们认为，国有企业有广义、狭义之分。广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次： 一、纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。 二、国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。 国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。 国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。 三、国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。 国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第2、3层次中。 狭义的国有企业，仅指纯国有企业。 |
国有资产、国有资产转让 | |
《中华人民共和国企业国有资产法》 | 企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。 国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。 |
《企业国有资产交易监督管理办法》 | 企业国有资产交易行为包括： （一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）； （二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外； （三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。 |
《企业国有资产监督管理暂行条例》 | 企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。 |
《南京市国有资产转让业务细则》 | 国有资产转让是指行政机关事业单位、 国有企业通过交易中心对外转让生产设备、房产、在建工程以及 土地使用权、债权、知识产权等资产的交易活动。 |
从以上调整国有企业或国有资产监管的法律法规可以看出，相关规定对国有资产转让/国有产权变动行为的范围作出了具体的规定，但是对“国有企业”的定义分散于多个规定，且并未形成统一的规定，现行国有企业/资产监管规则体系是视具体的经济行为及事项需求对“国有企业”进行认定并作出是否适用相关规定的判断。
仅为本文探讨之目的，对“国有企业股权转让”做如下限定：系指南京市国资委及其直接履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司（以下统称直管企业）及其所属各级全资、控股企业（直管企业及其所属全资、控股企业以下统称企业）国有股权转让行为，不包含文化类国家出资企业和上市公司的国有股权转让行为。
2．国有股权转让监管相关法律法规体系
中央层级 | 《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》 |
地方层级 | 地方国资委有权就国有产权变动作出相应的具体配套规定，如《南京市国有资产转让业务细则》、《南京市国有资产交易通则》 |
特殊规定 | 《上市公司国有股权监督管理办法》、《南京市市属文化企业国有资产监督管理暂行办法》 |
二、国有企业股权公开方式转让流程（以南京市为例）
（一）内部决策阶段
1.制定可行性研究和方案论证
根据《企业国有资产交易监督管理办法》第九条、第十条以及《南京市企业国有资产监督管理条例》第十七条规定，产权单位应当按照企业内部决策程序对企业国有产权变动方案进行审议，并作出书面决议。涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
2. 内部决议程序
根据《公司法》第七十一条第二款的相关规定，股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意。《企业国有资产交易监督管理办法》第九条规定，产权转让应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。
据此，转让方和标的企业均需按照企业章程和内部管理制度就转让股权事宜进行决策，形成股东会决议等书面决议。
3. 履行批准程序
审批权限 | 《中华人民共和国企业国有资产法》第五十三条 国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。 |
《企业国有资产交易监督管理办法》 第七条 国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。 第八条 国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。 转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。 |
（二）财务审计和资产评估阶段
4. 财务审计
《企业国有资产交易监督管理办法》第十一条规定，企业国有产权变动事项经批准或决定后，转让方应当委托具有相应资质的会计师事务所进行专项审计。转让参股企业股权不宜单独进行专项审计的，应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。
据此，国有企业股权转让事项经过批准或决定程序之后，转让方应当委托会计事务所进行审计。
5. 清产核资
《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十九条规定，国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。
根据《国有企业清产核资办法》第八条，符合下列情形之一，需要进行清产核资的，由企业提出申请，报同级国有资产监督管理机构批准：（一）企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况的；（二）企业会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化情况的；（三）国家有关法律、法规规定企业特定经济行为必须开展清产核资工作的。
据此，经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况，需要进行清产核资的，由企业提出申请，报同级国有资产监督管理机构批准。
6. 资产评估
《企业国有资产交易监督管理办法》第十二条规定，对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权变动事项，产权单位应当在审计的基础上，按照有关规定委托具有相应资质的资产评估机构进行资产评估。产权单位应当按照有关规定，办理资产评估项目核准或备案手续，资产评估项目的核准备案管理权限与产权变动决策审批一致。经核准或备案后的资产评估结果，作为企业国有产权定价的参考依据。按规定不进行资产评估的，应以审计结果为参考依据。
据此，对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权变动事项，转让方应当在审计的基础上，按照有关规定委托具有相应资质的资产评估机构进行资产评估，并办理资产评估项目核准或备案手续。产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
（三）通过产权市场公开交易
7. 委托产权交易机构
《江苏省企业国有产权转让操作规则》第五条规定，省内各级国资监管机构监管的国家出资企业及其控股或实际控制的各级子企业涉及国有产权转让事项，须在省及省级以上国资监管机构确定的产权交易机构内进行，严禁场外交易。
除按照国家规定符合条件并经过批准或审议决策可以采取非公开协议方式进行的以外，企业国有产权转让原则上应当通过省国资委选择确定的产权交易机构公开进行。转让方应当向产权交易所提交产权交易材料，办理产权交易委托手续。转让方提交的材料符合齐全性要求的，江苏省公共资源服务平台、交易中心产权交易业务管理系统应当予以接收登记。
8. 信息披露
（1）一般规定
《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条第一款规定，产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。
《南京市国有资产转让业务细则》第七条规定，转让方办理资产转让项目委托须在服务平台注册 账号并进行项目登记，同时提供以下资料：符合企业章程规定的内部决策文件、国有资产转让有权批准机构同意资产转让的批准文件、权属证明（转让标的为特殊设备、房产、交通工具等须提供）、国有资产评估项目核准或备案表、资产评估或核准报告等需要提供的文件。
（2）披露时间
《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条第二款规定，正式披露信息时间不得少于20个工作日。因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。
《南京市国有资产转让业务细则》第十条规定，转让方应当根据转让标的情况，按以下要求合理确定信息披露期限：（一）挂牌价格低于1000万元的资产转让项目，信息披露期限不少于10个工作日；（二）挂牌价格高于1000万元（含）的资产转让项目，信息披露期限不少于20个工作日。
《南京市国有资产转让业务细则》第十三条规定，信息公告期间未征集到符合要求的意向受让方, 可以按照信息公告的要求，终结信息披露或者延长信息披露时间。延长信息披露时间的，每次延长不少于5个工作日，延长信息披露起始日应在转让标的经核准或备案的评估报告有效期内。
（3）披露内容
根据《南京市国有资产转让业务细则》第十四条规定信息披露主要包括以下内容：
转让标的基本情况； （二）转让方名称和转让行为的决策及批准情况； （三）评估备案价格及依据、挂牌价格、交易保证金及报名时应当递交的报名材料； （四）确定受让方的方式和相关判断标准； （五）对交易有重大影响的相关信息； （六）转让方对转让行为的合法、合规性以及提供材料的真实性、准确性、完整性的承诺。
（四）签订产权交易合同并支付价款
9. 确定受让方
企业国有资产交易监督管理办法》第二十一条规定，产权交易机构负责意向受让方的登记工作，对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方。产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。
《南京市国有资产转让业务细则》第三十四条规定，信息披露期满后，只产生一个符合条件的意向受让方的，按不低于挂牌价格原则采用协议方式确定受让方；产生两个及以上符合条件的意向受让方的，按照信息公告约定的交易方式和相关规定确定受让方。
根据信息公告约定采用协议方式确定受让方的，转让方在收到交易中心要求确定受让方的通知次日起10个工作日内向交易中心出具《关于确定受让方的函》，成交价格不得低于挂牌价格。交易中心收到《关于确定受让方的函》后向受让方发送《关于确认受让方的通知》。交易中心组织转让方和受让方签署成交文书并鉴证。
根据信息公告约定采用拍卖（含网络拍卖）、网络竞价等方式确定受让方的，依据经交易双方确认的《拍卖规则》、《网络竞价规则》等确定受让方，签署成交文书并鉴证。
10. 签订合同
确认受让方后，转让方应与受让方签订产权交易合同。
《企业国有资产交易监督管理办法》第二十三条规定，受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。
《江苏省企业国有产权转让操作规则》第三十四条规定，在确定受让方或投资方后的次日起3个工作日内，交易双方签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。
11. 资金结算
《企业国有资产交易监督管理办法》第二十七条规定，交易价款应当以人民币计价，通过产权交易机构以货币进行结算。因特殊情况不能通过产权交易机构结算的，转让方应当向产权交易机构提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。
根据《企业国有资产交易监督管理办法》第二十八条、《南京市国有资产转让业务细则》第三十八条、《江苏省企业国有产权转让操作规则》第四十条规定，企业国有产权交易价款原则上应当在合同生效之日起5个工作日内一次付清。金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款方式。采用分期付款方式的，首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供合法有效担保，并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超过1年。在产权交易价款未全额支付且余款未提供等值合法担保的情况下，不得办理产权交割和变更手续.
12. 出具交易凭证
根据《南京市国有资产转让业务细则》第四十一条、四十二条规定，交易中心在鉴证《资产移交书》后3个工作日内，为交易双方出具《进场交易证明》。 进场交易证明主要包括：项目名称、项目编号、成交日期、项目公告发布日期、转让方名称、受让方名称、挂牌价格、交易方式、交易价格、支付方式、交易中心审核结论等内容。
13. 公告交易结果
《企业国有资产交易监督管理办法》第二十九条规定，产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括交易标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不少于5个工作日。
14. 财务处理
根据《中华人民共和国会计法》第九条、《中华人民共和国税收征收管理法》第四条的相关规定，转让方及标的企业调整相应账目，缴纳税款。
（五）产权登记
15. 产权登记手续
根据《企业国有资产产权登记管理办法》第八条，企业发生下列变动情形之一的，应当自变动之日起30日内办理变动产权登记：（一）企业名称、住所或者法定代表人改变的；（二）国有资本占企业实收资本比例发生变化的；（三）企业分立、合并或者改变经营形式的；（四）有国务院国有资产管理部门规定的其他变动情形的。
根据同法第九条，企业发生下列情形之一的，应当自各该情形发生之日起30日内办理注销产权登记：（一）企业解散、被依法撤销或者被依法宣告破产的；（二）企业转让全部产权或者企业被划转的；（三）有国务院国有资产管理部门规定的其他情形的。
（六）工商变更
根据《中华人民共和国公司法》第三十二条相关规定，标的企业应办理相应工商变更登记（如股东变更登记）。